本报记者/徐天

发表于第1016期，2021.10.18 《中国新闻周刊》

一场咨询会议，犹如蝴蝶效应，震惊了整个澳门博彩业。

9月14日，澳门特区政府就《娱乐场幸运博彩经营法律制度》号修订事宜举行咨询会议，建议对授予幸运游戏次数、授予期限等九个关键方面进行修改。次日，持有六张澳门博彩牌照的六大博彩公司港股股价全部下跌，跌幅为20.02%至32.51%。

赌博在澳门合法化已有一个半世纪了。 2001年，即澳门回归两年后，特区政府对经济命脉——博彩业进行了整治，放开专营博彩牌照，引入竞争机制。香港、外资纷纷入局，合法赌博牌照最终减少至六张，形成“三好三坏”的现状，经营权最多可持有20年。

澳门博彩业从此步入发展快车道。 2006年，澳门博彩总收入超过美国拉斯维加斯，成为全球最大的博彩城市。赌场从原来的11张扩大到41张，赌桌从424张增加到6739张。澳门博彩净收入从2003年的303亿澳门元增至2019年的2,933亿澳门元，规模增长9.7倍。

（澳门新濠影汇赌场内景，2015年10月。图/视觉中国）

2022年6月，所有六张赌卡都面临着临近截止日期并需要重新竞标的问题。此时《娱乐场幸运博彩经营法律制度》提出修改，改变的信号非常明显。游戏行业是否又面临一场大手术？这次可以审批多少张赌卡，谁会得到，审批期限可以多长？博彩业在澳门经济中的绝对地位会否受到动摇？博彩业乃至澳门经济再次站在十字路口。

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六张赌牌的离开与停留

9月20日，即新闻发布会六天后，澳门特区政府召开首次咨询会议，听取六大博彩公司和博彩中介人的意见。博彩公司纷纷表示全力支持新修订的博彩法。

20年前，同样的竞争和示好也在澳门上演。澳门回归之初，特区政府就透露了对博彩业进行改革的意向。当时，博彩业收入占政府年收入的30%以上。外界普遍认为，特区政府之所以这么做，是为了加强控制，控制澳门经济的“鼻子”，释放博彩业的潜力，带动整个经济的发展。

千亿赌城决定对外开放，各国财团蜂拥而入，其中不乏几位世界级赌王。 21家竞标企业都明白特区政府的心理。除了博彩业的规划外，他们还提出了一系列助力澳门本地经济发展的措施。

特区政府博彩牌照申办委员会当时制定了六项评分标准，分别是申办公司拟向政府缴纳的溢价、设立学术慈善基金、致力于社会建设和治安、经营赌场的经验、以及对澳门的投资承诺。并提供职业培训，提升娱乐场所价值。其中，投标公司的业务运营和赌场经验是决定性因素，占总分的54%，其次是对澳门投资的贡献，占25%，其余四项合计占21%。

西班牙赌博大亨史蒂夫·永利(Steve Wynn)因其将拉斯维加斯从纯粹的赌博旅游业转变为适合家庭旅游的城市的记录而受到申办委员会的青睐。经过数月的博弈和权衡，永利的永利、何鸿燊的澳博，以及香港投资商吕志和与美国著名博彩公司威尼斯人合资的银河娱乐，成为特区政府的最终选择。 “赌王”何鸿燊第一个签约。他承诺投资47.5亿澳门元兴建酒店、码头和赌场，改造澳门旧城。

（2020年2月20日，因新型冠状病毒疫情影响而暂停营业的澳门赌场重新开业。澳门特别行政区政府博彩监察协调局局长陈大富（左二）、劳工处处长局局长黄志雄（左一）和卫生局局长李占润（左三）检查赌场重新开放后的防疫工作（图/中新社）。

三张赌卡颁发后不久，银河娱乐的两大合作伙伴在经营理念上出现了重大分歧。最终，特区政府批准“威尼斯人”以“转租”形式从银河娱乐分拆，独立运营。随后，澳博及永利分别与美高梅及新濠博亚度假村签署转包经营合同。赌卡数量由三张变为六张，澳门赌场六大博彩公司的寡头垄断格局已经形成。

20年后，博彩业竞争或将迎来新一轮洗牌。与前几年的情况不同，《娱乐场幸运博彩经营法律制度》的修订明确规定不再以“分特许”的形式发放分许可证，但至于发放多少主许可证以及是否发放主许可证。持有分牌照的公司可以成为正规公司，目前特区政府尚未就是否保留这六家公司、是否引入新资本、设定什么样的评估标准、牌照期限多长等问题作出决定将。

澳门理工学院博彩旅游教学研究中心主任王昌斌教授告诉《中国新闻周刊》，就博彩研究而言，很难从科学计算的角度得出结论。几张赌牌是最合适的。但从澳门的实际情况来看，市场上已有六家公司，每家都有大量投资和本地员工。如果任何一家公司失去博彩牌照，就意味着澳门博彩业将受到动摇。如果此次仍发放六张赌博牌照，且这六家公司继续持有，外界可能会质疑重新竞标赌博牌照的公平性和公正性。如果这次发出超过六张博彩牌照，会给外界留下澳门正在扩张博彩业的印象。按照他的判断，这种情况不太可能发生。

此外，上一轮许可期限为20年。虽然它给予游戏公司稳定的预期，有利于其长期投资决策，但业界也在讨论20年的期限太长。如果缩短许可期限，应该是多长，三到五年还是八到十年？王长斌指出，期限越长，预期利润越稳定，博彩公司就敢于投资大项目，所以十年左右会是比较合适的选择。如果特区政府要缩短牌照期限，他建议配合引入协商续期制度。到期后不再重新招标，而是通过评估续约，帮助游戏企业建立稳定的预期。

此次磋商会就像是在试探市场各方的态度。显而易见的是，澳门特区政府对博彩企业的期望以及对澳门未来发展的关注点不再局限于博彩业。

释放强监管信号

澳门特区政府并不想大规模扩张博彩业。澳门立法会议员施嘉伦向《中国新闻周刊》指出，过去十年，政府严格控制赌台数量的增长。从《娱乐场幸运博彩经营法律制度》修改披露的征求意见稿来看，强监管的信号也非常明显。

最强烈的信号来自于政府代表的设立。咨询文本提出，未来应委任政府代表，让特区政府对博彩公司的日常运作拥有更大的监管权力。这主要是因为需要“有效、及时地监控补助义务是否实际履行”，以及“博彩业目前发展的规模、对澳门社会的影响等因素”。

虽然王长斌对设立政府代表是否能起到实际效果持怀疑态度，但他指出，澳门不少上市公司都有政府代表，赛马、赛狗等博彩公司也有政府代表。这是一个非常常见的系统。根据特区法律，政府代表不具有投票权或决策权，仅起到监督作用。

暨南大学经济学院教授、澳门研究院经济社会研究所所长陈章曦向《中国新闻周刊》指出，咨询文本中向博彩公司介绍政府代表，让政府加强对博彩企业日常经营的监管，对博彩企业的财务进行监督。增加博彩公司注册资本、提高澳门股东在博彩公司的持股比例、批准博彩公司分红派息等，都显示了澳门政府对博彩业“严格监管”的主张。

从某种程度上来说，博彩业确实需要强有力的监管。六张赌博牌照放出后，如果更多资本想进入市场，可以通过曲线进入，与六大赌博公司合作开设卫星赌场，或者签约经营赌场内的贵宾室。两者的出现，都成为特区政府监管的难点。

尤其是贵宾厅，多年来一直占据赌博收入的一半，但贵宾厅的监管与收入不匹配。贵宾室里有两类人受到政府监管。一是贵宾室的承包商，也就是博彩中介人；另一个是荷官，是博彩中介人的合作伙伴，不断吸引顾客。前者需要有政府颁发的许可证，后者的名单和无犯罪记录也要向政府报告。

但仅靠这样的监督是远远不够的。在博彩业的黄金时期，贵宾厅经常向顾客放贷，需要大量资金作为后盾。多间贵宾室涉嫌非法吸收存款。澳门著名赌场运营商黄山入股贵宾室后，发放大量赌贷，以高息吸引外资。直到有一天，欠下赌钱的人都无力还债。黄山资金链断裂，他携款潜逃。这种经营模式吹大了澳门博彩业的泡沫。一旦崩溃，影响将是巨大的。当时，业内人士估计，澳门各贵宾室的坏账总额超过400亿澳门元。

该事件震惊整个博彩业，中介人的声誉也受到影响。澳门娱乐博彩业中介人协会会长郭志忠在接受《中国新闻周刊》采访时强调，贵宾室的问题往往是由中介人的合作伙伴，即赌客造成的，而不是中介人本身。郭志忠同意加强监管。毕竟《娱乐场幸运博彩经营法律制度》已经制定了20年了。游戏行业的发展今非昔比。应进一步加强监管，如提高行业准入门槛、明确规范吸收社会存款问题等。郭志忠认为，这可以重塑行业形象，让游戏行业健康发展。

此外，强有力的监管也与内地资金通过灰色渠道进入澳门有关。内地开放澳门自由行后，内地游客已成为澳门博彩业的最大客源。 2019年，澳门接待游客超过3940万人次，其中约2800万人次来自中国大陆，占70%。早年有媒体暗访发现，澳门当铺可以绕过内地外汇管制，帮助顾客刷银联卡。收据上标注着数十万美元的购物记录。没有实际的商品购买或销售，只有交换。赌博的钱.

澳门城市大学副校长、澳门社会经济发展研究中心主任叶桂平告诉《中国新闻周刊》，澳门是国际自由港，内地赌博资金运出境外，这使得澳门成为国际自由港。对我国金融安全造成一定影响。这种担忧的依据是，从六大博彩公司的实际控制方来看，基于2019年的市场回报，美资博彩公司的盈利能力优于本土公司。例如，威尼斯人的市场份额为24.4%，是六家博彩公司中最高的。所有美资公司的市场份额加起来基本接近整个游戏行业的一半。

9月20日，特区政府就咨询文本举行首次公众咨询会。来自六大博彩公司和多家博彩中介公司的代表出席。部分博彩公司代表表示强烈支持修法，但希望政府就引入政府代表、提高澳门股东在博彩公司的持股比例等问题提供更多信息。郭志忠参加了咨询会。他回忆，咨询会议主要以博彩公司和中介人代表为主，特区政府没有当场表态。

阿喀琉斯之踵

对于澳门特区政府来说，这确实是一个极其艰难的决定。中山大学岭南学院经济系教授、港澳珠三角研究中心副主任林江告诉《中国新闻周刊》，特区政府发布这份咨询文件，是为了明确表明态度。无论有多少阻力，他们都一定会勇往直前。但这实在是割自己的肉。

博彩业为澳门带来了大量收入，可谓“一业独大”。 2019年，博彩税收入占特区政府总收入的85%；在GDP中，博彩收入占55.5%； 2020年，游戏行业就业人数占整体就业人口的17.23%。陈章熙直言，虽然澳门一百多年来一直依赖赌博，但澳门整体经济从来没有像赌权开放后那样依赖赌博业，而且这种趋势似乎还在加剧。例如，澳门的服装、玩具制造等传统产业在博彩业的挤压下迅速萎缩。赌博牌照开放后，第二产业比重已降至10%以下。

这种依赖在疫情爆发后立即显现出巨大的风险。澳门赌场全年开放，每天24 小时营业。即使台风来袭，它们也只会短暂关闭，然后重新开放。但去年2月，澳门赌场因疫情迎来历史上最长的关闭时间，持续了15天。恢复营业后，赌场未能恢复往日活力，客流惨淡。 2020年博彩业总收入较上年下跌79.3%，澳门经济也因此大幅下滑，实质萎缩56.3%。澳门行政长官贺一诚在首份施政报告中承认，这是澳门回归以来第一个财政赤字年度。

疫情之下，博彩业成为澳门的致命弱点。贺一诚指出，一段时间内，保持博彩旅游业健康稳定发展仍将是保持澳门经济稳定的基础和前提。 “但如果长期过度依赖博彩旅游业，单一产业结构不改变，澳门经济将难以实现可持续发展。这次疫情再次暴露了澳门旅游业存在的问题和风险。”经济结构”。

澳门回归20多年来，这个问题一直被不断提出。 2016年，《澳门幸运博彩经营权开放中期检讨》指出经济和就业过度依赖博彩业。然而，“多元化发展”的口号喊了很多年，但效果却十分有限。贺一诚曾反映，新兴产业在整体经济中的比重仍然较低。政府重点推动的会展业和文化创意产业占当地GDP的比例不足1%。叶桂平表示，人才缺乏和土地限制导致澳门非博彩产业发展缓慢。

在《娱乐场幸运博彩经营法律制度》宣布修改的同时，今年9月，中共中央、国务院发布了《横琴粤澳深度合作区建设总体方案》，为这一问题提供了解决方案。

106平方公里的横琴定位为澳门经济适度多元发展的新平台和便利澳门居民生活就业的新空间。其中，前所未有的创新制度是粤澳共同成立合作区管理委员会，共同商议、共同管理。管委会下设执行委员会，履行国际推介、招商引资、产业引进、土地开发、项目建设、民生管理等职能。

林江指出，横琴正在探索区域治理创新模式。没有人知道这一创新的内涵是什么，答案是开放的。但已经明确的是，博彩业不会进入横琴。粤澳双方将探索横琴非博彩产业发展，以技术研发和高端制造作为发展源泉。澳门已具备相当基础的文化旅游产业。会展贸易业、金融业、中医药业虽然占经济比重较低，但已在澳门社会形成普遍共识。

专家预计，未来游戏产业的发展将逐渐被限制在适度的规模内。正如林江所说，游戏产业为主导的时代已经一去不复返了。至于规模应该控制在多大，陈章曦认为，从历史表现来看，占GDP比重保持在30%左右比较健康。

用户评论

墨染殇雪

哇，这个博彩法修改得真及时，期待新赌王是谁，感觉有点小激动呢！

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闲肆

修改博彩法，希望不要影响澳门的旅游业，新赌王如果能带来新的活力就好。

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有些人,只适合好奇~

谁将成为新赌王？这个话题太吸引人了，我得关注一下最新的动态。

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良人凉人

博彩法修改，感觉澳门的赌场生意要大变天了，不知道新赌王会怎么玩。

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爱你心口难开

新赌王的出现，会不会让澳门的博彩业更加规范？期待看到变化。

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厌归人

这个标题太刺激了，谁将成为新赌王，这个悬念得等到法律修改完才知道。

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柠栀

博彩法修改，谁将成为新赌王？这个标题让我想起了澳门的辉煌，期待新篇章。

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聽風

感觉这个修改对澳门的博彩业来说是个大挑战，不知道新赌王能不能顶住压力。

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凉笙墨染

博彩法修改，希望不要让澳门的赌城形象受损，新赌王能不能引领行业走向正道呢？

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不识爱人心

这个标题让我想起了以前的电影，谁将成为新赌王，感觉就像是赌场版的《英雄本色》。

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一生荒唐

修改博彩法，谁将成为新赌王？这个话题太有深度了，我得好好研究一下。

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你是梦遥不可及

博彩法修改，希望不要让澳门变成一个只有赌徒的城市，新赌王要有社会责任感。

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南初

这个标题太吸引我了，谁将成为新赌王，感觉就像是看一场赌场版的《速度与激情》。

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江山策

博彩法修改，不知道新赌王会不会带来更多的投资，让澳门的经济更上一层楼。

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＊巴黎铁塔

谁将成为新赌王？这个话题让我想起了澳门的历史，期待看到新的传奇。

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一个人的荒凉

修改博彩法，希望新赌王能带来新的改革，让澳门的博彩业更加健康、有序。

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安好如初

博彩法修改，新赌王的出现，会不会让澳门的赌场竞争更加激烈？这个话题太有趣了。

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花容月貌

这个标题让我想起了澳门的赌城风光，谁将成为新赌王，期待看到新篇章的开启。

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若他只爱我。

博彩法修改，希望新赌王能够带来新的变化，让澳门的博彩业焕发新的活力。

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